加强中小银行风险防范，增强资本实力和风险抵御能力是关键。

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相比国有大行和全国性股份行，中小银行尤其非上市行一直是资本充足率偏低且资本补充渠道较少的机构。专项债作为化解风险和增强资本实力的重要创新资本工具，自2020年7月国常会提出以来已经累计发行2000多亿元，至少有20省的320家中小银行受益。

从已发行债券来看，专项债主要支持机构为农村金融机构，辽宁、甘肃、河南等高风险机构数量较多的地区是发行主力。从数据来看，高风险地区的中小银行资本压力尚未有明显改善，已有中小银行资本充足率呈现罕见负值。

中小银行专项债有望提速

在上半年获配1030亿元专项债额度的四省（市）中，目前仅辽宁披露了发行计划和结果。

根据中国债券信息网消息，辽宁省财政厅于4月14日发行了135亿元中小银行发展专项债券，募集后通过辽宁金控注入丹东银行、营口银行、阜新银行、朝阳银行、葫芦岛银行，用于补充资本金。

此前1月，辽宁省《省委省政府金融改革化险工作专班办公室会议纪要》（第49次会议）原则同意了第一批城商行专项债发行额度，其中丹东银行20亿元、营口银行30亿元、阜新银行30亿元、朝阳银行25亿元、葫芦岛银行30亿元。

今年率先出手的辽宁，也是2020年中小银行专项债启动以来发行金额最多的地区。

2020年7月1日，为增强金融服务中小微企业能力，国常会决定允许在新增地方政府专项债中安排一定额度，用于合理支持中小银行补充资本金。根据中诚信国际最新研报，自2020年7月以来，我国已陆续发行2235亿元专项债支持20省的320 家中小银行补充资本金。

而据标普统计，截至去年10月末，20个中小银行专项债发行地区中，辽宁省发行规模（196亿元）居前，仅次于河南。其中，2021年5月辽宁省发行了首期100亿元中小银行发展专项债，所募资金全部用于该省新吸并成立的省级城商行辽沈银行；第二期96亿元则在同年9月发行，用于为30家信用合作联社和7家农商行补充资本金。

作为创新型资本工具，中小银行专项债在各地的发行规模与各地机构信用风险情况密切相关。前述标普报告显示，在2021年第二季度的金融机构评级结果中，高风险机构数量较多的七个地区（辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林、黑龙江）均发行了专项债，发行量占全国总发行规模的54.4%。

上海金融与发展实验室主任曾刚对记者表示，一些中小银行具备地域性风险特征，相应的地方政府发行专项债化解风险也会更为迫切，属于合理现象。

而从支持机构来看，农村金融机构（农商行、农信社、农村合作银行）占比达到九成左右，其余则为城商行。按照资金支持规模来看，农村金融机构获得的资金支持占比也超过六成。

“近期，还要批准一些地方的专项债发行方案，预计到8月底，将完成全部3200亿元额度的分配工作。”前述银保监会有关部门负责人近期表示，下一步，银保监会将按照“省里有方案、能快则快、分批发行”的原则，督促地方政府尽快上报方案，加快审批进度，及早完成专项债发行工作，发挥其防风险保稳定促增长作用。

此前4月，国常会曾再次提到，要支持重点领域和薄弱环节融资，做好用政府专项债补充中小银行资本等工作，增强银行信贷能力。尽管目前已经披露的发行规模还明显低于2021年全年，但如果未来3200亿元规模陆续完成分配、落地，这一数据将较2021年计划发行的2000亿元大幅增加60%。

不过值得注意的是，实际发行金额与计划发行金额存在一定偏差。以2021年为例，实际发行的中小银行发展专项债已超过计划的2000亿元额度，东方证券统计数据显示为2064亿元。

“今年的（专项债）资本补充，是在去年基础上的延续，随着存量风险的化解工作逐步展开，重点区域相应的补充措施也会递进。”曾刚认为，当前中小银行风险化解和支持实体经济的迫切性没有发生明显变化，支持实体经济的发展必须增加资本支持。

专项债资本补充效果差异大

“一些中小银行靠自身的能力无法实现可持续积累，需要靠政府补充资本。”曾刚指出，专项债是补充中小银行资本金一种非常有效的手段，对一些依靠自身能力补充资本较难，尤其前期积累风险较高、难以维持长远发展的银行而言，专项债可以起到化解风险、增强短期资本实力的作用。

招联金融首席研究员董希淼也认为，在非上市中小银行补充资本主要依靠二级资本债和少量永续债的背景下，专项债是一种比较好、比较现实的补充方式。

所谓地方政府专项债券，一般指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，包括新增专项债券和再融资专项债券等。而作为专项债的一种，中小银行发展专项债为银行补充资本金的方式主要有两种，即间接入股注资和可转股协议存款。

对于资本补充长期承压的中小银行来说，能获得专项债支持可以很大程度上缓解燃眉之急。据标普统计，目前得到专项债支持的中小银行中，资本充足率往往弱于银行业平均水平，资产质量也更差。

从监管对银行资本金的要求来看，资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率是三大主要指标，其中核心一级资本充足率的要求最高，也是应对风险的最后一道防线。国信证券金融业首席分析师王剑在近期一份报告中指出，尽管目前155家披露数据的样本银行中，没有银行的核心一级资本充足率低于7.5%的监管最低标准，但有部分银行的核心一级资本充足率不足8.5%，资本压力较大。

就在7月26日，辽宁辽东农商行披露半年报，该行不良贷款率高达18.51%，截至6月底的资本充足率仅有0.87%，一级资本充足率和核心一级资本充足率则罕见降至负值，为-0.83%，较去年年末进一步大幅下滑。而企业预警通数据显示，去年年末同样位于辽宁的灯塔农商行的资本充足率和核心一级资本充足率均低至-5.51%。

但专项债的资本补充效果差异很大。标普认为，对于信用质量在投资级以上的银行，专项债能够帮助提高信贷投放量，更好地服务当地中小微企业；而对于投资级以下的银行，专项债更大的意义在于帮助银行化解存量不良，填补资本缺口，提升银行自身的信用质量。

从长远考虑，部分公司治理薄弱、可持续发展较困难的中小银行，在接受政府专项债资本补充时已经面临一定经营困难，国资平台注资实际带有风险处置含义。曾刚认为，要帮助中小银行可持续发展，还需要一系列配套的体制机制改革措施，包括合并重组等方式。

除了强调拓展多元化资本补充渠道，银保监会新闻发言人近期在“2022年上半年银行业保险业运行发展情况”上也提到，要健全公司治理、推动深化改革、稳步推进风险处置，包括支持兼并重组，大力推进不良资产处置等。